L’Europa presta 90 miliardi all’Ucraina e presenta il conto alla Russia

Poco dopo la mezzanotte, a Bruxelles, i telefoni dei capi di governo riuniti nel Consiglio europeo segnalano la chiusura di una trattativa lunga e politicamente fragile. L’accordo raggiunto introduce uno strumento senza precedenti nella storia dell’UE: un prestito congiunto da 90 miliardi di euro, a tasso zero per Ucraina, garantito dal bilancio comune europeo e accompagnato da una clausola che ribalta il rischio finanziario. Kyiv dovrà rimborsare il prestito solo nel momento in cui riceverà le riparazioni di guerra dalla Federazione Russa. Fino ad allora, i beni russi congelati resteranno immobilizzati e l’Unione europea si riserva il diritto di utilizzarne i proventi, o in prospettiva gli asset stessi, nel rispetto del diritto europeo e internazionale. Questo è il presupposto politico e tecnico del pacchetto di misure che Commissione europea ha trasformato in proposte legislative il 14 gennaio.

Il perno dell’operazione è lo Ukraine Support Loan, un prestito da 90 miliardi di euro destinato al biennio 2026–2027. La struttura prevede due canali principali: circa 60 miliardi per il sostegno militare e 30 miliardi per il bilancio statale ucraino e i servizi essenziali. Le risorse saranno raccolte sui mercati finanziari direttamente dall’UE e garantite tramite l’headroom del bilancio europeo, cioè il margine tra il tetto delle risorse proprie e la spesa effettiva, già utilizzato in precedenti operazioni di debito comune. Lo schema si inserisce nel solco degli strumenti MFA/MFA+ (Macro-Financial Assistance) e della Ukraine Facility, attiva dal 2023.

Secondo la Commissione europea, l’obiettivo non è solo assicurare liquidità. Il pacchetto serve a rafforzare le capacità difensive ucraine e, contemporaneamente, a mantenere in funzione lo Stato: stipendi per insegnanti e personale sanitario, continuità della rete elettrica, acquisto di medicinali, interventi urgenti di ricostruzione. Un elemento centrale riguarda l’integrazione con la base industriale europea della difesa. Gli acquisti militari saranno in larga parte vincolati a fornitori di Paesi UE o EFTA (Associazione europea di libero scambio), con l’obiettivo di rendere le forniture più rapide, standardizzate e prevedibili.

La scelta politica prende forma il 18 dicembre 2025, quando il Consiglio europeo decide di accantonare, almeno temporaneamente, l’ipotesi più controversa di un prestito direttamente garantito dagli asset sovrani russi congelati. Per superare i veti interni, viene adottato lo strumento della cooperazione rafforzata previsto dall’articolo 20 del Trattato sull’Unione europea (TUE), che consente a un gruppo di Stati membri di procedere senza l’unanimità. Una clausola specifica solleva Ungheria, Slovacchia e Cechia da obblighi finanziari diretti, evitando però che possano bloccare l’iniziativa. Il testo finale stabilisce che il rimborso ucraino scatterà solo con l’arrivo delle riparazioni russe e che, fino a quel momento, i beni congelati resteranno indisponibili.

Il prestito è a tasso zero per Ucraina, ma non è privo di costi. Nelle ore successive all’accordo, il cancelliere tedesco Friedrich Merz chiarisce che Kyiv non sosterrà interessi. Tuttavia, l’Unione europea dovrà pagare il servizio del debito sulle emissioni effettuate sui mercati. La Commissione europea non fornisce una stima ufficiale, ma analisi della stampa economica indicano un onere potenziale di diversi miliardi di euro l’anno, soprattutto se non verranno pienamente utilizzati i proventi dei beni russi congelati. Il disegno politico è esplicito: spostare nel tempo il costo e trasferirlo, attraverso riparazioni o utilizzo degli asset, sulla Russia.

La tempistica è determinante. La Commissione europea chiede un’approvazione rapida da parte di Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea per consentire le prime erogazioni nel secondo trimestre del 2026. La sequenza è coordinata con il calendario del Fondo monetario internazionale (FMI). I fabbisogni finanziari ucraini per il 2026–2027, stimati in circa 135 miliardi di euro, richiedono impegni certi per mantenere la stabilità macroeconomica e la coerenza con il programma del FMI. Il contributo europeo coprirebbe circa due terzi del totale, mentre la parte restante dovrebbe arrivare dagli altri partner del G7, anche attraverso l’iniziativa ERA (Extraordinary Revenue Acceleration), che trasforma in prestiti i proventi generati dagli asset russi immobilizzati.

Il quadro delineato il 14 gennaio dalla Commissione europea sviluppa quanto anticipato da fonti comunitarie e ricostruito da testate come Le Monde, che hanno descritto nel dettaglio la natura congiunta del prestito e la sua base politica. Il punto di svolta è proprio questa base: l’impegno a mantenere congelati i beni russi finché Mosca non pagherà per i danni di guerra e a non trasferire il peso finanziario su Kyiv durante il conflitto.

Per Ucraina, l’effetto immediato è la prevedibilità. Una dotazione definita consente una pianificazione su due anni, sia per i servizi pubblici sia per la difesa. Sul piano militare, il vincolo agli acquisti in area UE/EFTA rafforza la base industriale europea e incentiva investimenti e aumento delle capacità produttive. È una scelta che lega il sostegno a Kyiv alla resilienza industriale dell’Europa.

La clausola che subordina il rimborso alle riparazioni introduce un principio politico nuovo: la parte aggredita non sostiene il costo del denaro finché l’aggressore non risponde dei danni. È una soluzione che evita scorciatoie giuridiche, ma afferma una responsabilità di fatto. La Commissione europea mantiene aperta anche la pista del vero reparations loan, presentato il 3 dicembre 2025, che potrebbe essere ripreso in futuro dai colegislatori.

Le erogazioni saranno accompagnate da condizionalità già sperimentate con la Ukraine Facility: riforme sullo Stato di diritto, contrasto alla corruzione, trasparenza nella spesa pubblica e nei processi di approvvigionamento militare. Nel 2025, Kyiv ha sbloccato sei tranche rispettando la maggior parte dei 68 step previsti dallo Ukraine Plan. Il nuovo prestito seguirà una logica analoga, con tranches legate a indicatori verificabili e controlli incrociati delle istituzioni europee.

La scelta di non utilizzare immediatamente gli asset russi congelati risponde a due fattori. Il primo è il rischio legale legato all’immunità degli asset sovrani. Il secondo è la concentrazione di gran parte dei beni presso Euroclear, in Belgio, che avrebbe esposto singoli Stati a rischi sproporzionati. L’emissione comune consente di distribuire il rischio e mantenere aperta l’opzione di utilizzo futuro degli asset, una volta consolidato il quadro giuridico.

La ripartizione tra bilancio e difesa riflette una valutazione politica netta. Evitare il collasso dei servizi essenziali e garantire una massa critica agli acquisti militari significa riconoscere che la sopravvivenza dello Stato ucraino dipende prima di tutto dalla sua capacità di resistere sul piano militare.

Il Fondo monetario internazionale ha accolto positivamente l’intesa, giudicandola coerente con la sostenibilità del debito ucraino e con il nuovo programma quadriennale da 8,2 miliardi di dollari in fase di finalizzazione. Le stime del FMI e della Commissione europea convergono: per il prossimo biennio servirà un mix di prestiti a condizioni fortemente agevolate e proventi dei beni russi immobilizzati, già in parte convogliati attraverso i prestiti ERA del G7.

Restano incognite rilevanti. L’uso diretto degli asset sovrani russi potrebbe aprire contenziosi complessi. Il calendario politico europeo, con il negoziato sul prossimo Quadro finanziario pluriennale (QFP) post-2027, metterà alla prova la coesione dell’Unione. Sul fronte ucraino, la sfida sarà mantenere stabilità macroeconomica e portare avanti riforme strutturali in un contesto di economia di guerra.

Per i contribuenti europei, il tasso zero per Kyiv non equivale a costo zero. Ogni emissione comune comporta un servizio del debito. Le stime circolate indicano oneri annui potenzialmente significativi, in assenza di un pieno utilizzo dei beni russi. È una scelta dichiarata: sostenere oggi un costo per evitare conseguenze strategiche più gravi. Se i proventi degli asset congelati e le riparazioni saranno effettivamente mobilitati, il peso potrà essere trasferito su Mosca.

Il messaggio è triplice. Alla Russia, l’UE segnala un impegno di lungo periodo e una responsabilità finanziaria che non viene rimossa dal tavolo. Agli alleati del G7, l’Europa comunica la disponibilità a coprire la quota principale del fabbisogno ucraino, chiedendo un allineamento degli strumenti. Ai mercati, ribadisce la capacità di utilizzare il debito comune, già sperimentata con SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) e NextGenerationEU, per gestire crisi sistemiche.

Nei prossimi mesi, Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea dovranno approvare l’istituzione dello Ukraine Support Loan ai sensi dell’articolo 212 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), la modifica della Ukraine Facility e una revisione mirata del QFP 2021–2027 per coprire la garanzia dell’headroom. L’obiettivo operativo è avviare le prime erogazioni nel secondo trimestre 2026, in coordinamento con FMI e G7.

Al netto del tecnicismo finanziario, l’Unione europea compie una scelta che ne definisce il ruolo politico. Condivide rischio e credito, afferma un principio di responsabilità dell’aggressore e utilizza il proprio bilancio come strumento di stabilità nel vicinato. Il costo degli interessi sul debito comune è il prezzo di una strategia che punta a evitare scenari più destabilizzanti. Nei prossimi due anni si misurerà se questa combinazione di prevedibilità finanziaria, condizionalità e leva industriale avrà prodotto risultati concreti. Per ora, il messaggio è chiaro: chi ha bombardato Kyiv dovrà pagare il conto.

Fonti
Commissione europea
Consiglio europeo
Parlamento europeo
Fondo monetario internazionale (FMI)
G7